ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН Именем Российской Федерации РЕШЕНИЕ от 8.02.2011 г. по делу N 3-9/2011

гражданское дело по заявлению Прокурора Республики Башкортостан о признании несоответствующими закону и недействующим отдельных положений Постановления Правительства Республики Башкортостан от 03.08.2006 года № 222 "О порядке обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий" и, утвержденного этим Постановлением Положения "О порядке предоставления социальных выплат на приобретение жилого помещения ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий",

Прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный суд с заявлением о признании отдельных положений указанного Постановления и утвержденного им Положения о порядке предоставления единовременной социальной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий (далее - Положения), не соответствующими федеральному законодательству, по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 Постановления единственной формой предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, является предоставление им единовременной социальной выплаты на строительство и приобретение жилого помещения.

В силу части 11 статьи 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 года № 5-ФЗ законодательством субъектов Российской Федерации определяется порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, указанными в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Прокурор считает, что определение субъектом Российской Федерации форм предоставления указанных мер социальной поддержки не может ограничивать, преуменьшать, гарантированный федеральным законодательством уровень социальной поддержки, указанной категории граждан, по обеспечению жильем, в том числе лишать их права на получение жилых помещений по договору социального найма либо в собственность.

Далее в заявлении Прокурора говорится, что пунктом 4 Постановления государственное унитарное предприятие "Фонд жилищного строительства Республики Башкортостан (далее - ГУП "ФЖС РБ") определено уполномоченной организацией по совершению действий, предусмотренных Положением. Пунктом 6.1 Положения предусматривается возможность приобретения гражданином-получателем социальной выплаты жилого помещения на первичном рынке жилья и строящегося жилья только через уполномоченную организацию, тем самым, ограничивая право выбора гражданами других участников рынка жилья, а также устанавливает незаконные преференции ГУП "ФЖС РБ" в нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Кроме того, в заявлении Прокурора говорится, что в нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которой наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления запрещено, пунктами 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 7.2, 7.3 Положения на ГУП "ФЖС РБ" возложен ряд полномочий органов исполнительной власти Республики Башкортостан по сбору документов, необходимых для оплаты строящегося жилого помещения, их проверке, принятию решения по оплате (отказу в оплате) представленного свидетельства, подтверждению соответствия договоров о приобретении (строительстве) жилья предъявляемым требованиям, решений о включении получателя социальной выплаты в члены жилищно-накопительного кооператива и документов по проведению расчетных операций с бюджетными средствами. Указанная деятельность осуществляется ГУП "ФЖС РБ" и в отношении граждан, не находящихся с ним в гражданско-правовых отношениях.

Далее в заявлении Прокурора говорится о том, что в нарушение требований федерального законодательства функции территориальных органов Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан в муниципальных образованиях, по реализации переданных Российской Федерацией Республике Башкортостан полномочий в части обеспечения жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, возложены на органы местного самоуправления.

Прокурор республики не согласен также с тем, что абзацем 3 подпункта "г" пункта 6.1 Положения установлено, что в собственность гражданина - владельца свидетельства не может быть оформлено менее рекомендованной Правительством Республики Башкортостан нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, т.к. согласно ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма устанавливается органом местного самоуправления.

Представитель Правительства Республики Башкортостан С.С.П. с заявлением Прокурора не согласился и просил оставить его без удовлетворения. В обоснование своей позиции представитель Правительства Республики Башкортостан указал, что субъект Российской Федерации вправе определять форму социальной поддержки в виде единовременной социальной выплаты; ГУП "ФЖС РБ" был создан специально для осуществления функций по обеспечению жильем данную категорию граждан; все жилищные дела очередников всегда находились в администрациях городов и районов, которые занимаются сбором соответствующих документов; Правительство республики вправе устанавливать нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В статье 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" говорится, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъекта Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 года № 614 (в редакции Постановлений Правительства РФ от 20.03.2008 № 187, от 07.11.2008 № 821, от 27.01.2009 № 36, от 16.07.2009 года № 586) утверждены Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (далее по тексту - Правила).

Согласно пункту 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительством Республики Башкортостан издано Постановление от 03 августа 2006 года № 222 "О порядке обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий", в которое Постановлениями Правительства Республики Башкортостан от 28.11.2006 г. № 336, от 26.12.2006 г. № 373, от 14.06.2007 г. № 156, от 22.09.2008 г. № 331, от 11.11.2008 г. № 395, от 31.03.2009 г. № 122, от 29.06.2009 г. № 238, от 03.08.2009 г. № 307, от 12.02.2010 г. № 46, от 26.02.2010 № 56, от 09.06.2010 г. № 210, от 26.07.2010 г. № 289, 17.09.2010 г. № 350 внесены изменения. Этим Постановлением утверждено Положение о порядке предоставления единовременной социальной выплаты на строительство и приобретение жилого помещения ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Как видно из текста Постановления Правительства Республики Башкортостан от 03 августа 2006 года № 222 "О порядке обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий", оно издано во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 года № 614 "Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов" и в соответствии с Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Пунктом 1 этого Постановления установлена форма предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которой является единовременная социальная выплата на строительство или приобретение жилого помещения.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством полномочия по предоставлению мер социальной поддержки для обеспечения жильем ветеранов передано субъектам Российской Федерации; установление формы и порядка предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильем является правомочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации; орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации во исполнение нормативно-правового акта федерального органа исполнительной власти вправе был утвердить форму предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем в виде социальной выплаты, а также порядок предоставления этой социальной выплаты.

Вместе с тем, субъектами рассматриваемых правоотношений являются ветераны: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда, правовое положение которых урегулировано Федеральным законом "О ветеранах" от 12 января 1995 года № 5-ФЗ с последующими изменениями (далее - Федеральный закон № 5-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 23.2 Федерального закона № 5-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, установленных статьями 14 - 19 и 21 настоящего Федерального закона, полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 16 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, и полномочия по обеспечению жильем в соответствии со статьями 14, 15, 17 - 19 и 21 настоящего Федерального закона категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий (в ред. Федеральных законов от 29.06.2009 № 135-ФЗ, от 21.12.2009 № 327-03).

В силу части 11 статьи 23.2 Федерального закона № 5-ФЗ определение порядка предоставления жилых помещений (по договору социального найма либо в собственность), а также единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, указанным в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 21.12.2009 № 327-ФЗ).

Согласно части 3.1 статьи 23.2 Федерального закона № 5-ФЗ по письменным заявлениям указанных в подпункте 2 пункта 3 настоящей статьи граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, обеспечение жильем может осуществляться путем предоставления им единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения, размер которой определяется исходя из общей площади жилья - 36 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (п. 3.1 введен Федеральным законом от 21.12.2009 № 327-ФЗ).

Таким образом, форма социальной поддержки в виде жилого помещения определена для данной категории граждан (ветеранов) Федеральным законом, следовательно, предоставление этой формы социальной поддержки ветеранам является обязательным для субъекта Российской Федерации, а единовременная денежная выплата на строительство и приобретение жилого помещения, в соответствии с требованиями федерального законодательства, возможна только по письменному заявлению ветеранов. Установление субъектом Российской Федерации единственной формы предоставления мер социальной поддержки в виде единовременной социальной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения уменьшает гарантированный федеральным законодательством уровень социальной поддержки.

Пунктом 4 Постановления определено уполномоченной организацией по совершению действий, предусмотренных Положением, ГУП "Фонд жилищного строительства Республики Башкортостан", а в пункте 6.1 Положения предусмотрена возможность приобретения гражданином-получателем социальной выплаты на строительство и приобретение жилого помещения ветеранам только через уполномоченную организацию.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ) органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются: установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В связи с этим суд согласен с мнением Прокурора о том, что поскольку пунктами 4 Постановления и 6.1 Положения введены для приобретателей жилой площади ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют жилую площадь, эти нормы противоречат части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

В соответствии со ст. 23.2 Федерального закона № 5-ФЗ "О ветеранах" и статьей 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" полномочия по предоставлению гражданам мер социальной поддержки, в частности по обеспечению их жильем, переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации с перечислением им соответствующих средств в виде субвенций.

Согласно пунктам 3.1.27 и 3.1.28 Положения о Министерстве труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан, утвержденного Указом Президента Республики Башкортостан от 13.09.2003 года № УП-532, предоставление мер социальной поддержки определенным категориям граждан в соответствии с законодательством и осуществление в пределах своей компетенции контроля над реализацией социальных гарантий, предоставлением мер социальной поддержки, установленных законодательством для отдельных категорий граждан, отнесено к функциям Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан.

В нарушение требований части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ о том, что наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления запрещено, пунктами 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 7.2, 7.3 Положения на ГУП "ФЖС РБ" возложен ряд полномочий органов исполнительной власти Республики Башкортостан по сбору документов, необходимых для оплаты строящегося жилого помещения, их проверке, принятию решения по оплате (отказу в оплате) представленного свидетельства, подтверждению соответствия договоров о приобретении (строительстве) жилья предъявляемым требованиям, решений о включении получателя социальной выплаты в члены жилищно-накопительного кооператива и иных документов, по проведению расчетных операций с бюджетными средствами.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (в ред. Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ).

В соответствии с пунктом 12 Правил предоставления субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 года № 614, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки, указанных в пункте 1 настоящих Правил, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (п. 12 введен Постановлением Правительства РФ от 20.03.2008 № 187).

Пунктом 3.3 Положения установлено, что в срок не позднее 30 календарных дней со дня получения предварительных списков получателей социальной выплаты по муниципальным районам и городским округам Республики Башкортостан, указанных в пункте 3.2 настоящего Положения, администрация муниципального района (городского округа) формирует и утверждает списки граждан - получателей социальной выплаты на приобретение жилого помещения, согласовывает их с управлением (отделом) труда и социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан по району (городу) Республики Башкортостан (далее - территориальный орган Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан) и представляет в указанное министерство (в ред. Постановлений Правительства РБ от 14.06.2007 № 156, от 22.09.2008 № 331, от 12.02.2010 № 46).

Пунктом 4.3 Положения предусмотрено, что списки формируются Министерством труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан на основании соответствующих списков граждан, представляемых администрациями муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан по форме, установленной указанным министерством (в ред. Постановлений Правительства РБ от 14.06.2007 № 156, от 22.09.2008 № 331); списки, представляемые в Министерство труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан администрациями муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, утверждаются главами этих администраций и согласовываются с соответствующими территориальными органами Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан по критерию отнесения граждан - получателей социальной выплаты на приобретение жилого помещения к льготной категории (в ред. Постановлений Правительства РБ от 29.06.2009 № 238, от 12.02.2010 № 46).

Согласно пункту 4.6 Положения администрации муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан информируют граждан о включении их в сводные списки граждан - получателей социальной выплаты на приобретение жилого помещения по Республике Башкортостан и о порядке получения этих социальных выплат по обращениям граждан (в ред. Постановлений Правительства РБ от 14.06.2007 № 156, от 29.06.2009 № 238, от 12.02.2010 № 46).

Пунктами 5.1 и 5.2 Положения на указанные органы местного самоуправления возложены обязанности по сбору, проверке и направлению в Министерство труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан документов, необходимых для получения свидетельства. Однако, согласно статьям 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года № 131-ФЗ и статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, указанные обязанности не относятся к вопросам местного значения.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемыми Прокурором нормами органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями с нарушением порядка, установленного ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов. В нарушение этого положения, абзацем 3 подпункта "г" пункта 6.1 Положения установлено, что в собственность гражданина - владельца свидетельства не может быть оформлено менее рекомендованной Правительством Республики Башкортостан нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма. Данная норма Положения также противоречит федеральному законодательству и должна быть признана недействующей.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня принятия или иного указанного судом времени.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения в силу: пункт 1 Постановления Правительства Республики Башкортостан от 03.08.2006 года № 222 "О порядке обеспечения за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий", в той мере, в какой он ограничивает право ветеранов на получение ими в качестве меры социальной поддержки жилых помещений; пункт 4 этого же Постановления; пункты 3.3, 4.3, 4.6, 5.1, 5.2, 6.1, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 7.2, 7.3, утвержденного этим Постановлением Положения о порядке предоставления единовременной социальной выплаты на строительство и приобретение жилого помещения ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий.