ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 ноября 2010 года
Верховный суд Республики Башкортостан в составе:
председательствующего судьи Верховного суда РБ Козловой Н.В.
при секретаре Х.С.Б.
с участием представителей:
Прокурора Республики Башкортостан Х.Р.Р.
Правительства Республики Башкортостан Х.А.М.
Министерства финансов Республики Башкортостан Ф.Р.А.
Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан С.З.Н.
Министерства здравоохранения РБ М.А.Р.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Уфе 01 ноября 2010 года гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании отдельных положений постановления
Правительства Республики Башкортостан от 25.09.2006 № 276 "Об обеспечении специализированными продуктами питания беременных женщин и кормящих матерей в Республике Башкортостан" несоответствующими закону и недействующими,
установил:
Правительством Республики Башкортостан было принято постановление
от 25.09.2006 № 276 "Об обеспечении специализированными продуктами питания беременных женщин и кормящих матерей в Республике Башкортостан", которым было утверждено Положение
о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания.
Прокурор Республики Башкортостан, действуя в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц, обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 14
указанного выше Положения, которым установлено, что финансирование расходов, связанных с бесплатным обеспечением беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В обоснование заявленных требований было указано, что в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения, а оспариваемые положения противоречат принципу самостоятельности бюджетов, установленному ст. 31 Бюджетного кодекса РФ. Данный принцип подразумевает:
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим кодексом;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ.
Приведенные выше положения федерального законодательства согласуются с положениями ч. 1, 2, 5 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", устанавливающими принцип самостоятельного финансирования субъектом РФ расходных обязательств, возникающих при реализации полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения.
Согласно статье 23 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1, порядок обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, в том числе через специальные пункты питания и магазины по заключению врачей, устанавливается законодательством субъектов РФ.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, субъект РФ должен осуществить самостоятельное правовое регулирование указанного вопроса, обеспечив финансирование предусмотренных мероприятий за счет средств регионального бюджета.
Бесплатное обеспечение беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания не отнесено ст. ст. 14, 15, 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения. В силу ч. 1 ст. 18 данного закона, перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Согласно ч. 2 ст. 19 того же Федерального закона, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям иными нормативными правовыми актами не допускается.
Исходя из вышеизложенного, прокурор РБ просил признать пункт 14
Положения о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания, утвержденного постановлением Правительства РБ от 25.09.2006 г. № 276, противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
В судебном заседании представитель Прокуратуры РБ Х.Р.Р. (доверенность <...>) заявление поддержал в полном объеме и пояснил, что бесплатное обеспечение беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания не отнесено ст. ст. 14, 15, 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения и соответственно возложение на муниципальные образования обязанности по финансированию указанных мероприятий противоречит ст. 132 Конституции РФ, ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, ч. 1 ст. 18, ч. 2 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Указание в оспариваемом пункте
на учет расходов местных бюджетов на указанные цели при определении межбюджетных отношений в соответствии с законодательством является неопределенным, неоднозначным, неясным, что может вызвать затруднения при осуществлении взаимодействия субъектов межбюджетных отношений, что само по себе является основанием для признания данной нормы недействующей. Просил признать пункт 14
Положения о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания, утвержденного постановлением Правительства РБ от 25.09.2006 г. № 276, противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Представитель Правительства РБ Х.А.М. (доверенность <...>, выдана сроком на один год) заявление не признал и пояснил, что субъектом не произведена передача полномочий муниципальным образованиям в рассматриваемой области, финансирование бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания осуществляется за счет средств местных бюджетов с последующим регулированием межбюджетных отношений путем предоставления трансфертов, что не нарушает принцип самостоятельного формирования бюджетов муниципальных образований.
Представитель Министерства финансов РБ Ф.Р.А. (доверенность <...>, действующая до 31.12.2010 г.) заявление прокурора не признал и поддержал позицию представителя Правительства РБ, указав при этом, что решение об участии в Программе
социальной поддержки населения является добровольным и пунктом 14
постановления Правительства РБ от 25.09.2006 г. № 276 предусмотрено, что расходы местных бюджетов на указанные цели учитываются ежегодно при определении межбюджетных отношений в порядке, определенном действующим законодательством. Методики
формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета РБ, определены Законом
РБ от 15 июля 2005 года № 203-з "О межбюджетных отношениях в РБ". Согласно Закона
РБ от 02.12.2009 г. № 187-з "О бюджете РБ на 2010 год", уточненный объем межбюджетных трансфертов, определенный в соответствии с вышеуказанной методикой
, направляемый в органы местного самоуправления, в том числе и на социальную поддержку, составляет 2,3 млрд. рублей. Таким образом, финансирование указанных мероприятий осуществляется за счет средств бюджета РБ.
Представитель Министерства здравоохранения РБ М.А.Р. (доверенность <...>) заявление прокурора не признала и пояснила, что представляемое ею Министерство является заказчиком данной Программы
, и вопросами финансирования указанных мероприятий не занимается.
Представитель Министерства труда и социальной защиты населения РБ С.З.Н. (доверенность <...>) пояснила, что Министерство труда и социальной защиты населения РБ является государственным заказчиком программы
, осуществляет функции по учету малоимущих граждан через свои территориальные подразделения, выдавая соответствующие справки заявителям. Вопросами финансирования мероприятий по обеспечению специализированными продуктами питания беременных женщин и кормящих матерей представляемое ею Министерство не занимается.
Заслушав объяснения представителя Прокурора РБ Х.Р.Р., представителя Правительства РБ Х.А.М., представителя Министерства финансов РБ Ф.Р.А., представителя Министерства здравоохранения РБ М.А.Р., представителя Министерства труда и социальной защиты населения РБ С.З.Н., изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
В соответствии с п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 27 апреля 1993 года (с последующими изменениями) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", правовой акт может быть признан судом противоречащим закону, если он издан органом или должностным лицом с превышением предоставленной им законом компетенции или в пределах компетенции, но с нарушением действующего законодательства (Конституции РФ, других законов, указов, распоряжений Президента РФ, решений представительных органов власти краев, областей и т.д.).
Постановлением
Правительства Республики Башкортостан от 25 сентября 2006 года № 276 "Об обеспечении специализированными продуктами питания беременных женщин и кормящих матерей в Республике Башкортостан" утверждено Положение
о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания. Данное Положение
опубликовано в полном объеме в Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства РБ № 21 (243) от 01 ноября 2006 года, ст. 1317.
Пунктом 14
указанного Положения установлено, что финансирование расходов, связанных с бесплатным обеспечением беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания, осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В соответствии с пунктом 24 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", вопросы социальной поддержки семей, имеющих детей, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Согласно ст. 23 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1, порядок обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, в том числе через специальные пункты питания и магазины по заключению врачей, устанавливается законодательством субъектов РФ.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, субъект РФ должен осуществить самостоятельное правовое регулирование указанного вопроса, обеспечив финансирование предусмотренных мероприятий за счет средств регионального бюджета.
Бесплатное обеспечение беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания не отнесено ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения.
В силу ч. 1 ст. 18 данного Федерального закона, перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.
Согласно ч. 2 ст. 19 того же Федерального закона, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и нормативными правовыми актами не допускается.
При рассмотрении порядка наделения полномочиями необходимо исходить из понятия "государственные полномочия", применяемого в федеральных законах. Государственные полномочия - это полномочия, реализация которых связана с обеспечением жизнедеятельности населения всего субъекта РФ, в том числе населения муниципального образования. Государственные полномочия определены в п. 2 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Перечисленные полномочия включают вопросы, касающиеся непосредственного жизнеобеспечения населения субъекта РФ. Среди этих вопросов - социальная поддержка и социальное обслуживание граждан (п. 24 ч. 2 ст. 26.3), которая предусматривает целый ряд мер по выплате пособий, возмещению расходов, льгот для лиц пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, семей, имеющих детей.
Приведенные представителем Правительства РБ доводы о том, что передача государственных полномочий в данном случае не имела места, и что органы местного самоуправления действуют в рамках закрепленных за ними функций по созданию условий социальной защиты отдельных категорий граждан (ст. ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ), нельзя признать обоснованными, поскольку из оценки оспариваемого пункта
следует, что выполнение возложенных обязанностей по бесплатному обеспечению беременных и кормящих матерей специализированными продуктами питания должно осуществляться органами исполнительной власти субъекта за счет средств, выделенных на эти цели распорядителю бюджетных средств. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по таким предметам ведения означает, по сути, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в нарушение установленного п. 4 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" порядка, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Статьей 86 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставляемых из бюджета субъекта РФ.
В рассматриваемом случае закон субъекта не принимался, вопросы передачи финансовых или материальных средств не разрешались, несмотря на то, что выполнение возложенных постановлением функций по обеспечению специализированными продуктами питания беременных женщин и кормящих матерей в РБ требует определенных денежных ресурсов на приобретение продуктов питания, содержание и материально-техническое обеспечение муниципальных учреждений для выполнения указанной задачи.
Указанные обстоятельства подтверждены в судебном заседании свидетелем Ш.И.С., ведущим специалистом отдела финансирования социальной сферы территориального финансового управления МФ Республики Башкортостан на территории г. Уфы, которая указала, что реализация мероприятий по обеспечению специализированными продуктами питания беременных женщин и кормящих матерей осуществляется через муниципальные учреждения "Молочная кухня". Финансирование муниципального учреждения и приобретение продуктов питания осуществляется за счет средств местного бюджета.
Согласно ст. 139 Бюджетного кодекса РФ, под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органами местного самоуправления по вопросам местного значения.
Суд находит, что не может быть признана состоятельной позиция представителей Правительства Республики Башкортостан, Министерства финансов Республики Башкортостан, Министерства здравоохранения, Министерства труда и социальной защиты населения о финансировании указанных мероприятий за счет бюджета субъекта путем перечисления трансфертов муниципальным образованиям ежемесячно по 1/12 из общей суммы запланированных расходов на текущий год.
Действительно, порядок межбюджетных отношений, формирование и распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета Республики Башкортостан, урегулирован Законом
Республики Башкортостан от 15 июля 2005 года № 203-з "О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан". Законом
Республики Башкортостан от 02 декабря 2009 года № 187-з "О бюджете Республики Башкортостан на 2010 год" определен объем межбюджетных трансфертов, направляемых в бюджеты органов местного самоуправления, однако, учитывая, что установленная оспариваемым Положением
мера социальной поддержки не относится к вопросам местного значения, определенным статьями 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также другими федеральными законами, то ее реализация, не может осуществляться путем субсидирования местных бюджетов в форме трансфертов.
Согласно ст. 140 Бюджетного кодекса РФ, под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Из материалов дела усматривается, что органам местного самоуправления государственные полномочия по реализации оспариваемого положения в установленном порядке не передавались, обеспечение возникающих при этом расходных обязательств в форме субвенций местным бюджетам в бюджете субъекта РФ не предусматривалось.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая, что оспариваемым положением на муниципальные образования фактически возложено исполнение обязательств, не отнесенных федеральным законодательством к полномочиям муниципальных образований, что ущемляет право органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться местным бюджетом, заявленное Прокурором РБ требование о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 14
Положения о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания подлежит удовлетворению.
Поскольку пункт 14
Положения о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания противоречит пункту 24 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ст. 23 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1, ст. ст. 14, 15, 16, 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" п. 4 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", 86, 139, 140 Бюджетного кодекса РФ, его следует признать недействующим и не порождающим правовых последствий со дня вступления в законную силу решения суда.
Руководствуясь ст. ст. 191-197, 253 ГПК РФ, Верховный суд РБ
решил:
Заявление прокурора Республики Башкортостан удовлетворить, признать пункт 14
Положения о порядке бесплатного обеспечения беременных женщин и кормящих матерей специализированными продуктами питания, утвержденного постановлением Правительства РБ от 25.09.2006 г. № 276, противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Башкортостан в течение 10 дней.
Председательствующий
Н.В.КОЗЛОВА
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2011 года решение Верховного суда Республики Башкортостан от 01.11.2010 года оставлено без изменения, кассационные жалобы Правительства Республики Башкортостан и Министерства финансов Республики Башкортостан - без удовлетворения.
Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 01.11.2010 года, с учетом определения Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2011 года, вступило в законную силу 26.01.2011 года.
Судья
Верховного суда
Республики Башкортостан
З.Ш.КАСИМОВА
