ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН Именем Российской Федерации РЕШЕНИЕ от 20.09.2010 года

27 мая 2004 года Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан принят Закон "Об административных правонарушениях" № 84-з (далее по тексту - Закон Республики Башкортостан № 84-з), который был подписан Президентом Республики Башкортостан 4 июня 2004 года.

Свои требования заявитель обосновывает тем, что нормы этой статьи не соответствуют федеральному законодательству, регулирующему правоотношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, кроме того, они носят неопределенный характер, что допускает произвол в правоприменительной практике при привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления.

Заявитель утверждает, что, являясь индивидуальным предпринимателем, он осуществляет деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, имеет лицензию на осуществление этой деятельности. Федеральным законодательством очерчен круг его прав и обязанностей, но оспариваемые им нормы возлагают на него дополнительные обязанности и устанавливают ответственность за их неисполнение.

Представители Государственного собрания Республики Башкортостан Я.Р.Р. (доверенность от... года N...ГС), Администрации Президента Республики Башкортостан Т.Х.А. (доверенность N... от... года) просили отказать в удовлетворении заявленных требований в связи с тем, что, оспариваемые нормы приняты в соответствии с полномочиями законодательных (представительных) органов власти субъекта Российской Федерации; установление административной ответственности по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, является полномочием субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и может осуществляться законом субъекта Российской Федерации.

При рассмотрении данного дела заявителем не ставится вопрос о соответствии Федеральному законодательству законодательства Республики Башкортостан и нормативных правовых актов муниципальных образований об организации пассажирских перевозок. Вместе с тем, поскольку им оспариваются нормы, регламентирующие административную ответственность за неисполнение этих нормативных правовых актов, для судебного анализа оспариваемых заявителем норм необходимо выяснение наличия полномочий субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в регламентации правоотношений по организации пассажирских перевозок и их безопасности.

Согласно пунктам "в", "ж", "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации, а защита прав, свобод человека, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации); осуществление охраны общественного порядка органами местного самоуправления относится к вопросам местного значения (статья 132, часть 1).

В силу ст. 73 Конституции Российской Федерации, применительно к сфере транспортного обслуживания населения, по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации могут принимать соответствующие нормативные правовые акты административно-правового характера.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит не только из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и не урегулированные данным Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 1).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи с жалобой граждан В.А.Б., В.А.Д. и других от 13 июля 2010 года, которое подано представителями заявителя суду, подробно исследован вопрос о правомочиях субъекта Российской Федерации в регулировании правоотношений по организации пассажирских перевозок.

Вопрос о праве субъекта Российской Федерации - Республики Башкортостан на регулирование правоотношений в области организации пассажирских перевозок исследовался Верховным судом Республики Башкортостан при рассмотрении гражданского дела по заявлению другого индивидуального предпринимателя Н.И.В., который просил признать частично недействующим Закон Республики Башкортостан от 17.12.2008 года № 77-з "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан".

Согласно пунктам 1 - 3 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года с последующими изменениями, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из п. п. 5, 7 статьи 14 этого Федерального закона следует, что к вопросам местного значения поселения относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 в редакции Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Из пунктов 5 и 6 статьи 15 этого Федерального закона следует, что к вопросам местного значения муниципального района относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 в ред. Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Из пункта 4 статьи 6 Федерального закона № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" от 10 декабря 1995 года следует, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, субъект Российской Федерации и муниципальные образования вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и безопасности дорожного движения в пределах своих полномочий, не противоречащие Федеральному законодательству.

Согласно статье 1.3 КоАП РФ к предмету ведения Российской Федерации отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов местного самоуправления.

В пункте 39 части 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В первой части этой статьи регламентируется ответственность за непринятие мер по организации безопасности пассажирских перевозок, предусмотренных законодательством Республики Башкортостан об организации транспортного обслуживания населения.

В диспозиции второй части этой статьи говорится об осуществлении перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на выполнение указанных перевозок.

В третьей части предусмотрена ответственность за нарушение муниципальных нормативных правовых актов об организации транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом в границах поселения, городского округа, между поселениями в границах муниципального района.

Оспаривая нормы, содержащиеся в этой статье, заявитель указывает на то, что в настоящее время деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, полностью урегулирована федеральными законами, а субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за нарушения норм, регламентированных федеральными законами.

С этим утверждением нельзя согласиться в связи с тем, что в нормах статьи 30.1 Закона № 84-з отмечается, что в них предусмотрена ответственность за нарушение законодательства Республики Башкортостан и нормативных правовых актов муниципальных образований.

Поскольку, как отмечалось выше, законодатель субъекта Российской Федерации и муниципальное образование вправе регламентировать деятельность по организации транспортного обслуживания населения соответственно в субъекте и муниципальном образовании, установление административной ответственности за нарушение норм, регламентирующих эту деятельность, субъектом Российской Федерации предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, нельзя признать обоснованными доводы заявителя и его представителей о несоответствии оспариваемых норм федеральному законодательству.

Заявитель и его представители утверждают, что нормы, предусмотренные в статье 30.1 Закона Республики Башкортостан № 84, носят неопределенный характер, поскольку в них не указаны правонарушения, за которые установлена административная ответственность.

Оспариваемые заявителями нормы носят бланкетный характер, поскольку они регламентируют административную ответственность за нарушение законодательства республики и нормативных правовых актов муниципальных образований в области организации пассажирских перевозок, т.е. отсылают к нормам республиканского законодательства и нормативным правовым актам муниципальных образований, исполнение которых они обеспечивают путем установления ответственности за их нарушение.

В частности, статья 6.3 КоАП Российской Федерации, отсылающая к большому количеству нормативных правовых актов, предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в неисполнении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, требований технических регламентов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (в редакции Федерального закона от 28.12.2009 № 380-ФЗ).

Такой же бланкетной нормой является статья 6.5 этого Кодекса, предусматривающая ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению (в ред. Федерального закона от 14.07.2008 № 118-ФЗ).

Представители заявителя не согласны с тем, что в части первой ст. 30.1 Закона Республики Башкортостан № 84-з установлена административная ответственность за нарушения всех норм законодательства Республики Башкортостан по организации безопасности пассажирских перевозок, а в части второй этой статьи предусмотрена отдельная ответственность за осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок без заключения договора на выполнение указанных перевозок, что влечет неопределенность оспариваемых норм, поскольку дает возможность привлечения к административной ответственности и по части 1 и по части 2 данной статьи за одно и то же правонарушение.

Соответствие федеральному законодательству положения Закона Республики Башкортостан № 77-з "Об организации транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на территории Республики Башкортостан" от 17.12.2008 года (с последующими изменениями) о заключении договора на выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, проверено Верховным судом Республики Башкортостан при рассмотрении заявления индивидуального предпринимателя Н.И.В. о признании частично недействующим этого Закона. Судебное решение по этому делу вступило в законную силу.

Принятие отдельной нормы, регламентирующей ответственность за осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, без заключения договора на выполнение указанных перевозок, установление более строгой ответственности за это правонарушение, обусловлено особой общественной значимостью положений о заключении такого договора и большей общественной опасностью этого правонарушения.

В приведенных выше нормах Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в неисполнении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, требований технических регламентов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий (ст. 6.3), в то же время имеются отдельные нормы, предусматривающие ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4) и за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению (ст. 6.5).

Таким образом, сравнительный анализ оспариваемых положений с федеральными нормами приводит к выводу о том, что оспариваемые нормы Закона Республики Башкортостан № 84-з приняты в пределах компетенции законодательного (представительного) органа республики, федеральному законодательству не противоречат.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.